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让城镇化“绿”起来
* 来源:瞭望新闻周刊 * 作者 : * 发表时间:2015-03-13 15:02:57 *

  在经历三十余年激流勇进后,中国的城镇化来到了一个新的历史节点。

  国家统计局最新公布的数据显示,截止到2014年末,中国城镇的常住人口接近7.5亿,城镇化率已达到54.77%。

  在大规模、高速度的城镇化背后,中国的城市遭遇日益严峻的资源和环境约束。一方面,在很多大城市,人口膨胀、交通拥挤、空气污染、水源短缺等一系列危机已经逼近甚至突破环境承载极限;另一方面,很多中小城市发展乏力,产业匮乏、基础薄弱、资源浪费、鬼城、睡城频现。

  在此背景下,破解下一步城市发展的资源瓶颈和环境危机,让城镇化“绿”起来,实现可持续发展成为一个现实而紧迫的课题。

  环顾国内,城镇化绿色转型的研究汗牛充栋,但更多停留在理论的探讨阶段,始终未形成系统可行的操作方案,实践中,个别地区的探索亦是零敲碎打,尚无科学清晰的路线图。

  近日,《瞭望》新闻周刊邀约多位权威专家,问诊当下城镇化发展病症,探求城镇化转型方式,汲取国外城镇化发展之道,力图为中国的绿色城镇化寻找一条科学、可行的道路。

  与会嘉宾(以发言先后为序)

  杜  平  国家信息中心常务副主任

  周牧之  东京经济大学教授

  穆荣平  中科院创新发展研究中心主任

  张仲梁  中国市场信息调查业协会副会长

  城市变“绿”难在何处

  杜平引用最近一份英国的报告说,以绿色为标准,目前城市大致可以分为三类,一是绿色城市;二是正在转型为绿色的城市;三是期望成为绿色的城市。在他看来,中国600多个大中小城市中,大部分还处在希望成为绿色城市的阶段。那么,呼吁了多年的绿色城镇化究竟难在何处?

  杜平:第一个难题就是“绿”的成本太大。

  新增社会财富和绿色挂钩还有一些有利条件,因为经济发展到一定阶段,可以为绿色产业发展创造空间,深圳、珠海、镇江都有成功的探索。

  关键的问题是,如何补齐城镇化的欠账,将曾经黑色、灰色的GDP变成绿色的GDP,中国的城市能否支付这样的发展成本?就现实观察,无论是产业结构还是功能分区,都要付出较大成本。

  第二个难题是,在中国,引导绿色城镇化的主体缺位。

  其一,公民意识缺位,无论是消费观念,还是责任感都与绿色城镇化的要求不相符合。很多人一方面希望蓝天白云,没有雾霾,另一方面,又热衷于开豪车、住大房子,缺乏绿色生活的意识。如果每个公民都能成为让城市变绿的强大主体,自身会践行可持续的消费方式,同时会监督政府、惩罚企业。

  其二,企业缺位,无论是理性考虑,还是非理性行为,很多企业难以做到绿色低碳地生产。以节能减排为例,不少企业都采用“两头称面条”的方式,计算GDP时,往上抬,测算能耗时,往下压。

  其三,政府缺位,尽管政府也希望城市变绿,但它无法包打天下,无论是当下的财政能力还是投融资体制,都无法保证政府实现这一愿望。

  第三个难题就是城市体系不科学。

  城镇化发展有内在的规律,有必要形成大中小合理分布的城市群,建立系统的产业分工,界定好通行距离,这样可以大量减少污染。

  但很长时间,我们都没有重视这一问题,城市之间往往各自为政,有些城市群喊了多少年,实践中始终进展不大。如今我们认识到这一问题的迫切性和重要性,决策层希望以京津冀为样本,打造首都城市群,实现三地协同发展。

  第四个难题是技术缺乏,尤其是缺少性价比高的技术。城市变绿需要技术,目前,国内城镇化投入产出比过低,亟待相关技术的革新。

  最后一个难题就是城市管理水平落后。发改委曾经做过相关测算,如果城市有效提高能效管理水平,达到国家能效“领跑者”计划的水平,全国可以节能30%。

  之前,我们调研过上海一个区的建筑物节能在线监控系统,这一系统在该区所有医院、政府大楼、学校等主要大型建筑用电闸门安装了传感器,中控室24小时监控能耗数据,哪一栋建筑能耗不正常上升,这一系统会第一时间进行警告,极大地降低了能源消耗。当地内部测算,总投资大概1.6亿,两年就收回了成本。因此,管理水平提高,可以有力地降低能耗,推动城镇化的绿色转型。

  周牧之:城镇化绿色发展进程中,关键不是技术缺位,是系统缺位。

  凡是搞一个技术、一个产品、一个生产线引进的项目都很少有成功的。不少企业,喜欢从不同的国家不同的企业,引进许多先进的技术和设备,但最后形不成一个完善的系统,往往被淘汰出局。

  我们过分强调单体的技术问题,而往往忽视系统的问题。比如对城市的垃圾问题和水处理问题而言,最关键的不是其中某一个技术的问题,而是技术体系和政策体系作为一个系统如何能够有效地发挥作用。

  穆荣平:绿色城镇化包括绿色生活方式确立、绿色生产方式转型、绿色技术支撑、绿色环境标准引领四个方面。

  确立绿色生活方式的理念是根本保障。只有将“绿色生活”理念植根于每个市民心中,才可能使城市规划、建设和运行管理和市民生活方式的“绿色”成为一种自觉行为。

  绿色生产方式转型是经济基础。只有实现生产方式的绿色转型,才可能使城市经济发展健康可持续,才可能保障市民就业、生活质量提高。

  绿色技术是实现生产和生活方式绿色转型的必要支撑。只有将绿色技术的研究开发和应用作为公共财税政策支持的重要对象,引导全社会加大绿色技术投入,才能够使绿色技术广泛而高效地运用于生产和生活各个领域。

  绿色环境标准是引领技术进步、推进生产方式绿色转型和保护生态环境的重要抓手。只有建立健全绿色环境标准体系和动态监测调整机制,才能够强化生态环境保护的社会监督,引导企业不断加大绿色技术投入,加速绿色生产方式转型。

  城镇化需要“数目字管理”

  在新型城镇化的背景下,近年关于城镇化的研究呈现井喷之势,但少有能够落到实处并指导城市发展路径的具体方案。在周牧之看来,中国急需用先进的理念和可视化的数据指标来引导政策和规划,来约束城市建设的相关投资。

  为此,他的团队近年来潜心于“绿色城镇化评价指标体系”的调研,目前已进入最后的审订阶段,旨在为中国城镇化的集约化、智能化和可持续发展提供指导性的政策工具和规划工具。

  周牧之:城镇化是一个社会机制大变革的过程,它需要在宏观上有通盘的考量和设计,但遗憾的是,与迅猛粗放的城镇化进程相比,中国在城镇化顶层设计上的研究和探讨缺位。

  从微观上而言,中国对城市规律、城市经济产业、城市结构、城市生态环境、城市生活、城市交通的研究也不足。

  在城市建设和管理水平落后的情况下,中国城镇化的推动主体一个是工厂,一个是房地产。几乎所有城市的建设和扩张都是以工厂为主体的开发区和房地产为主体的小区拉动下展开的。但无论是开发区还是小区,大多都是在工业区或者居住区单一功能的前提下建设的,缺乏作为城市的谋篇布局和综合功能的配套和互动。

  规划上也存在政出多门的问题。在中国的城镇化进程中,发展规划、土地利用规划、城市规划、交通规划等条条上的规划由不同部门负责。同时,乡镇、区县、地市等块块上的各级政府又多从本位的利益出发进行招商引资和城市建设。造成越投资城市布局越不合理,越建设城市居民生活越不便利的怪异现象。

  近年在政策上,主体功能区、新型城镇化等先进的政策思维和政策框架相继出台,为中国的空间发展和城镇化提供了崭新的政策思路和方向,问题在于如何具体化这些政策,如何监督政策的执行。

  历史学家黄仁宇反复强调中国历史上的施政缺陷是不能实现“数目字管理”,如何在城镇化进程中实现有先进理念支撑的数字管理是左右中国城镇化进程的关键。这也是我们开发绿色城镇化城市评价指标体系的目的所在。

  穆荣平:目前国内有关绿色城镇化道路讨论较多,绿色城镇化的评价研究较少,已有的研究与政策制定和指导实践之间的要求相差甚远。

  因此,有必要建立一套绿色城镇化评价指标体系,选择科学的评价指标指引监测绿色城镇化进程,引导绿色城镇化发展方向,识别绿色城镇化过程中的重大问题,加强国家和区域层面绿色城镇化的政策指导。通过国家绿色环境标准引领、绿色产业财税政策引导、能源交通基础设施布局、城市群区域公共服务资源共享、城乡基本公共服务一体化和优质资源均等化等政策,加速推进绿色城镇化健康可持续发展。

  张仲梁:城市是人口的集聚,也是环境和社会问题的集聚,现在和未来,我们要在生态文明的体系里思考城镇化的路径。这种思考需要一种新的头像和标杆,它要集合利益相关者的追求,也应该为城镇化的方向提供一个路标。

  从这一点而言,在中国,从经济、社会、环境三个维度衡量和评价城市发展的绿色城镇化指标就具有特殊的现实意义,它体现了问题导向,长期以来,我们谈发展都要谈经济和社会两个层面,这也是观察和思考城市的两个基本方向,现在,我们也要把环境指标作为思考的一个维度。中国的城镇化应该是一个生态意义上的城镇化,能够实现人和环境的和谐共生。

  汲取和总结先行国家的经验

  作为城镇化的后起之秀,在奔向绿色城镇化的征途中,我们既缺乏卓有成功的实践,亦有认知上的先天不足,汲取和总结先行国家的经验和教训,是发挥城镇化后发国家的最大优势所在。

  杜平:就政府一方而言,绿色转型的思维没有完全转换过来,习惯于传统行政方式。政府应该学会并熟练地使用法律手段,让污染环境者受到法律规定的惩罚,否则,城市很难绿起来。

  以美国加州《空气清洁法》为例,强制要求每个企业安装节能监控设备,定期上报数据,政府不定期抽查,出现问题重罚,企业根本不敢污染。

  周牧之:从技术层面来说,我们要重视系统引进和消化,不要只盯住单体技术。之前,我分别在日本北九州和国内一个大城市参观国家级循环经济园区,有一个深刻的感受,如果只看设备,国内的更好更先进,但如果从效益上计算,日本做得更出色。背后的原因在于,日本循环经济园区内多为本地相关企业,形成了一套完整的产业链条,特别是还有一整套相关的政策制度作为支撑。而国内园区,企业之间多没有紧密的关联,也就产生不了聚合的效应。同时配套政策制度缺位,造成企业的设备严重过剩。

  张仲梁:从产品的视角,我们都有一个普遍的感受,国产的东西一般比发达国家便宜,但是,往往用不了多长时间就出问题,人家尽管贵一些,可很多年不需要修理。就从这一点讨论,国内可能就会比国外多制造不少垃圾。因此,中国的GDP要努力地提高产品的品质,更多地追求长期价值,粗制滥造不可能催生绿色的城镇化。

  有一个现象值得我们深思,日本这些年来城市垃圾逐年减少,相反,我们却逐年增多。(从20世纪90年代之后,日本东京都23区,在人口增加的背景下,城市产生的垃圾和最终被填埋处理的垃圾逐年减少。编者注。)

  周牧之:总之,在充分调查研究中国城镇化历史和现状的基础上,通过国际合作等形式,吸纳先进国家的经验教训,吸取先进的理念和手法,摸索和开发既可以量化又可视化的城市化评价指标体系意义重大。

  现实的问题是,通过此次绿色城镇化指标体系的开发,我们发现国家各部门和省、市各级政府之间统计的统一性本身就非常不好,数据的碎片化现象严重,要拼成一个具有整体性的可以量化问题的指标体系非常艰难。

  因此,相对中立、持续、覆盖全国的绿色城镇化评价指标体系作为政策和规划工具可望发挥重要作用。

  绿色城镇化急务

  应对城镇化这场社会机制的大变革,宏观上顶层设计不可或缺,具体实践中扎实的行动更为紧迫,在中国城镇化向绿色低碳的转型中,有些工作和任务需要尽快地展开和落实。

  穆荣平:推进绿色城镇化是一项系统工程,必须也只能依靠创新。一是推进高耗能产业转型升级绿色、低碳和循环发展;二是培育发展节能环保等相关的绿色新兴产业;三是加快能源、交通、建筑等基础产业的绿色化;四是推广绿色高效办公、家居生活新风尚;五是制定医疗卫生、教育、公共安全、就业培训等优质公共服务资源均等化的路线图和时间表,缩小城乡间差距;六是建立交通、通信、文化、体育、娱乐等公共服务资源跨行政区域共享机制,促进城市群发展,缩小区域间差距;七是加强城市功能区规划,提高土地、水等资源利用效率,改善城市生态环境。

  周牧之:关于中国绿色城镇化轻重缓急的问题,一言以蔽之,是必须“边动边谋,边谋边动”。在城镇化上,中国长期处于一种“只动不谋”的状态。过去多年粗放型城镇化运动中,中国动得很猛烈,但是谋得太少,这造成了人口移动、城市生活、城市形态、城市交通上各种问题的显现。


  宏观上讲,城镇化需要明确的政策导向和通盘的制度安排。例如人口移动是城镇化的根本,需要从户籍、社会保障、公共服务、税收等一系列制度上进行改革,形成对从农村到城市,从城市到城市的人口移动的制度支撑体系。

  只要放开户籍制度的束缚,完善社会保障体制对人口移动的支持,不仅是农民,全中国人都会用脚来对城市投票,根据人生不同的阶段,选择学习、工作和养老的城市。

  从微观上讲,城市需要根据自身的区位条件和资源禀赋,从城市形态、产业经济、交通结构、人文社会和生态环境等各方面入手思考如何打造城市的凝聚力和魅力,也就是所谓“城市核力”。在人口、资金、产业流动化的城镇化时代,城市只有依靠自身“核力”吸纳人口、资金和产业,才能不断提高城市内涵的质和量。

  这些都是所谓的“谋”。要从宏观上谋好城镇化,从微观上谋好城市发展这两篇大文章,需要让为政者和市民都能看到城镇化和城市自身应有的追求目标,在政策、制度和规划的制定上既有章可循,又有抓手可依。从这种意义上来讲,绿色城镇化评价指标体系正是试图为上述的“谋”提供有效的标杆和工具。